开放资料在台湾的推动观察

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开放资料在台湾的推动观察

谈到政府开放资料,一定会先提到台湾在 2005 年底时公布的政府资讯公开法,明确的规政府单位应该主动公开哪些资讯及如何公开 1,之后我们都可在政府网站的资讯公开专区里找到规定应公开的资料,例如预决算、业务统计、研究报告等资讯。这对民众来说,公开的政府资料是参与及了解政府治理的第一步,但因为格式的限制,就算下载了这些公开的报告书,仍然无法藉由其中的资讯做进一步的资料分析与解读,只能单方向的阅读政府所提供的资讯。

2009 年时,民间出现了开放资料的需求,并藉由实际的应用及资料视觉化让民众了解政府资料能被运用的重要。2011 年 3 月台北市政府开始讨论所谓的 Data.Taipei,集结了台北市政府各局处可开放的资料,并提供 API 介接,并在同年 8 月将台湾所谓第一个政府开放资料平台上线。

在 2012 年初,由行政院科技会报公室举办了「我国公开资料加值推动策略会议」邀请了美国的 Kathy Conard 和英国的 Andrew Stott 来台分享推动政府开放资料的经验,提到了开放政府资料不止是可以增加民间了解政府资讯、参与政府治理并同时减少公部门彼此之间资讯或资料使用与流通的时间成本。

从政府法规建置面来看,也终于开始积极的推动所谓的政府开放资料,例如在 2012 年的 11 月 8 日,由当时的政务委员张善政先生在行政院第 3322 次会报中,请当时的研考会落实推动,并规划了四个阶段:筹备规划、公开测试、营运推广、扩大应用。配合所规划的时程,在 2013 年 2 月 23 日公布了「行政院及属各级机关政府资料开放作业原则」,除了规定政府资料的开放原则外,并要求以中央二级机关为中心来统筹规划,将资料列式于政府开放资料平台上,接着在 3 月 1 日订定「政府资料开放料集管理要项」,以部会为中心统筹规划所属机关资料集管理,最后在 4 月 26 日公布了「政府资料开放平台资料使用规範」供各部会参考应用。

于是在政府推动开放资料时,分别两个部会来推动:一个是对政府各部会机关推动并制定资料开放原则及规範,扮演推动资料供给面的国发会,另一个则是积极对产业界推广应用与发展并宣导的经济部工业局。

在我们所知道的政府资料开放平台上线前,国发会的人员透过各部会的资料盘点,找出适合开放的资料,再透过教育训练的方式与各部会人员协调沟通。对于公务繁忙甚至是预算有限的公务部门而言,多一个平台及资料需要维护也表示着人力及成本相对的提高,在许多人还沉浸在政府资讯公开法所规範的公开内容时,没有预料会需要把这些统计资料「开放」给民间使用,许多线上服务背后的资料、应用也要开放给民间「介接」,对习惯固定运作节奏的公务人员而言,造成了相当大的反弹,在教育训练的会场有人以「兹事体大」来形容政府资料开放,也有人扬言要对某个提供法律服务的网站採取法律行动。

无论如何,政府资料开放平台的 Beta 版还是在计画时程内上线了,也是政府网站里难得的看到所谓的「测试版」网站。

在对产业界推动的方面,则是由工业局透过「开放资料应用推动计画」委託台北市电脑公会在 2013 年 9 月成立了联谊性质的 Open Data 联盟,透过联谊性的活动收集民间对政府资料的需求,并在 2013 年 12 月时邀请英国 Open Data Institute共同创办人兼主席 Sir Nigel Shadbolt 来台,并与 ODA 的会长签订合作意向书。ODA 在同年底对业界受理 Open Data 商业应用辅导的申请,并在 2014 年举办各种活动,与学界、业界合作,把民间的需求整理后提供给各部会,让政府资料的需求及供给能彼此交流。

于是从 2012 年 10 月开始,中央部会及地方政府陆续推出自己的政府资讯开放平台。
将目前已知道的政府资料开放平台,分为中央部会与地方政府整理如以下两表,到这篇文章完成为止,中央部会有 11 个政府资料开放平台,地方政府则有 7 个资料开放平台。

中央部会:

网站名称 网址 成立时间 文化部文化资料开放服务网 http://cloud.culture.tw/opendata/ 2012 年 10 月 内政部不动产实价登录查询 http://lvr.land.moi.gov.tw/‎ 2012 年 10 月 行政院农委会资料开放平台 http://data.coa.gov.tw/ 2013 年 03 月 29 日 行政院研考会政府资料开放平台 http://data.gov.tw 2013 年 04 月 29 日 行政院环保署环境资料开放平台 http://opendata.epa.gov.tw/ 2013 年 06 月 08 日 经济部商工行政资料开放平台 http://data.gcis.nat.gov.tw/ 2013 年 11 月 22 日 经济部水利署服务云 http://opendata.wra.gov.tw/ 2014 年 01 月 01 日 交通部气象局资料开放平台 http://opendata.cwb.gov.tw/ 2014 年 01 月 01 日 内政部资料开放平台 http://data.moi.gov.tw/ 2014 年 06 月 04 日 卫生福利部食品药物管理署食品药物开放资料平台 http://data.fda.gov.tw/ 2014 年 06 月 11 日 经济部智慧财产局专利商标公报开放资料服务 http://tiponet.tipo.gov.tw/Gazette/OpenData/OD/OD01.aspx 2014 年 10 月

地方政府:

网站名称 网址 成立时间 台北市政府资料开放平台 http://data.taipei.gov.tw/ 2011 年 09 月 新北市政府资料开放平台http://data.ntpc.gov.tw/NTPC/2012 年 12 月 27 日 宜兰县政府资料开放平台 http://opendata.e-land.gov.tw/ 2013 年 03 月 26 日 台中市政府资料开放平台 http://data.taichung.gov.tw/ 2013 年 04 月 02 日 高雄市政府资料开放平台 http://data.kaohsiung.gov.tw/Opendata/ 2013 年 08 月 30 日 台南市政府资料开放平台http://data.tainan.gov.tw/ 2014 年 07 月 南投县政府资料开放平台 http://data.nantou.gov.tw/ 2014 年 09 月

在民间,则是分别不同有各种社群团体出现,如 Code for Tomorrow、g0v 零时政府、OpenData.tw,这些团体分别就各自特性专注于不同领域中与产官学研界各自合作,例如 CfT 举办各种不同的活动与国外 Code for America 接洽或是参与全球 Open Data Day 的活动,收集各种应用案例,或藉由农业相关议题、食品安全议题、医疗领域、城市设计等不同主题举办小型聚会来媒合不同领域的资料供给者与需求者,与业界合作,培育资料科学人员;OpenData.tw 则是透过教学活动让民众了解什幺是资料新闻学、资料视觉化的目的与如何呈现;g0v 零时政府更是将「写程式提高公民对政府治理参与」发挥的淋漓尽致,将政府预决算视觉化并运用教育部的资料开发了好用的萌典及各种运用政府开放资料所开放的专案。

除了民间的社群资料之外,Google 也使用了中央气象局、行政院农委员会水土保持局、经济部水利署、国家灾害防救科技中心、交通部公路总局等各相关单位的资料成立了「Google 我国灾害应变资讯平台」,提供网网路使用者相关警示资讯并方便使用者即时分享,协助灾害预警。

从上面的发展情况看来,台湾的政府资料开放似乎发展的不错,儘管在对公务推广时遇到不少杂音,但政府资料开放平台还是如期上线了;在民间不同团体的带领下,似乎也发展的有声有色。然而,还是有许多不明的礁石在资料开放的洋流之中。从政府面来看,大致可以看到有以下困难点:

  1. 对开放资料与公开资料的误解与不同步:例如在政府资料开放平台上提供的是专属格式的资料,例如 Excel、PDF,但这样的情况在政府资料公开平台上已经逐渐改善,却在自家网站的公开资料里仍只提供加密的 PDF 资料。
  2. 经费资源分配不均:除了中央与地方在预算编列上的限制外,也有部份机关认为将资料提供给中央部会后,由中央部会自行整理、去除隐私后进行开放,减少机关的人力负担。
  3. 资料的后续维护:这点出现在不少已上线的地方政府资料开放平台里,有些资料很久没有更新或是连结错误。由于人力配置的关係,通常平台建置会委外建置,但在完成点收后,可能会面临没有人可以进行系统与资料的维护的窘境。
  4. 本位主义导致跨部会的支援不足:在 2014 年 7 月,由 CfT 和新北市政府合办的「SmartGov 政府开窍会议」中便提到新北市在推广跨区服务时,受限于部门文化语言的不同、使用习惯与心态不同及稍后提及的课责问题,导致各区之间的资料与人力不见得愿意相互支援。这样的情况也出现在这目前中央部会的 11 个政府资料开放平台及地方政府的 7 个资料开放平台中,使用者无法在政府资料开放平台中完全的找到其他平台上的资料,必须再回到各部会的开放资料平台找寻资料。
  5. 权责问题:在开放资料的定义里,允许用者重製再散布利用资料。但因为今天开放的是政府资料,所以都会担心若是资料经使用者变造或是在资料处理的过程中误导其他使用者,这样的责任是由谁负责?

同样在民间,民众也有许多的担忧:

  1. 隐私与个资的保护:是否真的能达到去隐私?不会被拼凑出当事人的个资?
  2. 资讯与资料的落差:在这 18 个政府资料开放平台上的资料内容、更新速度是否一致?
  3. 资料所有权及创作物着作权问题:例如农委会的资料开放平台由原本的 Creative Commons 3.0 授权改为政府资料开放平台资料使用规範,若是没有特别的说明而突然更换了授权条款,那幺资料的所有权及创作物的着作权又将归属于谁?
  4. 使用哪些政府资料是否要付费?在我国规费法 2 中明确的规定了需要付费的设施及项目,虽然有许多资料已开放在政府资料开放平台上,但仍然无法取得最即时、最新的图资。
  5. 营业秘密问题:若是企业想要提供资料,除了平台建置与资料维护的成本外,政府或是民间要求企业所提供的资料是否涉及营业秘密而影响公司营运?
  6. 资料品质还是需要再透过程式编译,一般民众不易直接使用与浏览。

就表面上看起来,台湾的资料开放看来是十分活跃的,但很明显的,这仅限于「政府资料」的开放,在民间的资料开放还是很难推广的。从今年 7 月 9 日由内政部所举办的「内政部开放资料国际研讨会」及 9 月 24 日由工业局举办的「Open Data 跨域整合年会」里都听到了同样的情况。

在 7 月的会议上,台下的听众对台上的官员提问:「若是政府鼓励企业开放资料,那是不是由政府来提供平台给业界使用?」而台上的官员也迅速的回覆听众:「提供平台是可以的,但企业是否愿意提供资料?就提问者所服务的单位表示是不愿意的。」
在 9 月的会议上,台下的听众对台上两位分享的业者提问是否愿意开放资料?其中一位业者很明确的表示:「不会,因为可能涉及营业秘密。」

在欧美不是没有发生推广的困难,甚至因为使用者的恶意行为造成资讯平台必须下架关闭 3。从 2011 年末到 2014 年,我的讯息来源里就充满了这些关键字:「云端运算」、「Open Data」、「开放资料」、「APP」,到现在多了几个关键字:「Big Data」和「智慧城市」。在大家还不是很清楚 10 朵政府云的资讯及内容时,政府不清楚要提供什幺资料,民间也不是太清楚自己要什幺资料时,很快的,我们的政策就要朝资料共享及处理大数据的智慧城市前景迈进。

就现况看来,政府与民间之间的互信程度不够,政府在学运之后才开始正视民间社群的力量,却仍然赶不上民间对资料需求的品质及速度,而民众无法信任政府无法为自己的隐私、健康、安全等把关时,要求资料共享的智慧未来其实是不存在的。最终我们也是只能等待时间或是真正与民间互动、沟通的政府出现,才有可能改变。

  1. 政府资讯公开法第 7 条、第 8 条。↩
  2. 规费法第 8 条。↩
  3. 医药品牌 Benadryl 为了预防过敏而建置了开放编辑的花粉热地图,最后因为使用者的恶意行为将标注花粉资讯的地图小标排成恶意用字,而引发话题,最后将产品下架。资讯来源:动脑杂誌 2014/5 月号 第 457 期 ↩

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